Análise Especializada: Ordenamento do Território e Saúde

30 de Julho de 2010 / 5 Comentários Bookmark and Share

AnalisesEspecializadasAs análises especializadas são estudos solicitados a peritos nacionais com consultoria internacional, sectoriais e/ou transversais que são alvo de discussões próprias em sede especializada e/ou pública. Estas são base de pareceres e estratégias posteriormente solicitadas às instituições envolvidas no Plano Nacional de Saúde (PNS) 2011-2016.

Esta discussão proporcionou maior acordo entre evidência e recomendações nacionais e internacionais, e o planeamento estratégico institucional, que resultará num produto (PNS 2011-2016) fruto de um processo construtivo e participado.

A análise especializada sobre Ordenamento do Território e Saúde tem como autores Suzete Gonçalves (Instituto Superior de Serviço Social do Porto) e Alberto Manuel Miranda (Faculdade de Engenharia da Universidade do Porto). Foi realizada em parceria entre o Alto Comissariado da Saúde e a equipa de investigação.

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5 comentários sobre “Análise Especializada: Ordenamento do Território e Saúde

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  1. Acusamos a recepção do documento denominado Análise “Ordenamento do Território e Saúde”, cuja apreciação mereceu a nossa melhor atenção e nos suscitou algumas reflexões que se apresentam de seguida, como contributos desta CCDR-LVT sobre a matéria em análise.

    O documento apresentado visa evidenciar as relações entre o ordenamento do território e as políticas sectoriais em matéria da Saúde.
    O texto privilegia uma abordagem teórica, integra uma apresentação do quadro conceptual e das tendências relativas a estas questões, aprofundando as interligações entre as politicas de saúde e do Ordenamento do Território para concluir com uma série de recomendações.
    Deparámo-nos com alguma dificuldade na apreciação/pronúncia adequada ao documento, dado ser omisso o âmbito da sua elaboração e o seu enquadramento no procedimento de elaboração do Plano Nacional de Saúde. Por outro lado também se desconhece qualquer proposta ou termos de referência, mesmo preliminar, do referido Plano Nacional de Saúde, o que nos teria permitido ajustar o nosso contributo face a um melhor conhecimento do objecto de apreciação.
    O Relatório merece a nossa concordância, seja com os objectivos e princípios aí definidos, seja com a identificação das relações entre estas duas matérias, que apontam as questões que merecem maior ponderação.
    Não obstante o enfoque nos critérios de programação dos equipamentos de saúde, teria sido positiva uma maior especificação dos contributos e requisitos da área da saúde para a definição de um modelo territorial sustentável.
    Verifica-se ainda uma fraca aplicação à situação nacional e apesar de se concluir que as práticas de planeamento têm que ser profundamente revistas tal não tem subjacente uma análise critica de como actualmente se processa a articulação Saúde-Ordenamento do Território, identificando os respectivos pontos fortes e fracos, pois só assim se poderão propor as medidas mais adequadas e com efeitos multiplicadores. Igual conclusão deveria ser complementada com a apresentação de propostas e/ou linhas estratégicas que acautelem esta integração.
    O anteriormente referido é em certa medida abordado na recomendação nº2, mas que remete para o futuro, em sede de grupos de trabalho, o desenvolvimento destas questões no âmbito do acompanhamento da elaboração de Instrumentos de Gestão Territorial. Contudo estando em curso o processo de revisão da maioria dos PDM da Região, considera-se que esta remissão poderá pôr em causa que estas questões fiquem devidamente asseguradas nesta fase, perdendo-se esta oportunidade de um contributo, que reputamos importante para a melhoria da qualidade de vida das populações. Em nossa opinião, importará que o próprio Plano sectorial especifique normas orientadoras para a elaboração/revisão e alteração de IGT, em particular os PMOT.
    Assim, reconhece-se o significativo contributo do documento em termos de reflexão sobre a articulação entre o Ordenamento do Território e as políticas em matéria de saúde, sugerindo-se que o Plano venha a contemplar os comentários acima referidos e que a curto prazo se definam procedimentos e orientações para que as questões da saúde possam ser salvaguardadas nos processos de planeamento o mais cedo possível. Importará neste âmbito realçar o trabalho já desenvolvido pela Direcção-Geral de Saúde, que através da sua Circular Informativa nº 36/DA de 2009.10.09, define orientações para a participação do sector da Saúde no âmbito do acompanhamento dos PMOT e da respectiva Avaliação Ambiental Estratégica.
    Ficamos, naturalmente, ao vosso dispor, para o que entenderem útil, não apenas no que diz respeito ao Documento agora apreciado, mas de forma ampla em tudo o que diga respeito á articulação entre as políticas Regionais de Saúde e de Ordenamento do Território.

    Com os melhores cumprimentos,

    A Vice-Presidente

  2. A proposta de PNS 2011-2016, no que se refere ao Ordenamento do Território e Saúde não nos merece qualquer reserva, embora a sua implementação no Alentejo possa ser condicionada pela escassez de recursos humanos na Saúde Pública e da adesão ou não dos municípios à Rede Portuguesa de Cidades Saudáveis.

    Engº Fernando Miranda(Setembro de 2010)

  3. 1.Em termos globais, considero o documento bastante interessante e inovador no que respeita ao estabelecimento da relação entre Ordenamento do Território e Saúde, enquadrado nas tendências internacionais actuais de interligação entre planeamento físico e a área da saúde.
    O contributo que agora formulo pretende enfatizar a necessidade de o ordenamento do território incorporar nas suas premissas orientadoras os determinantes em saúde, no sentido de evoluir na óptica promoção da saúde pela via da medicina preventiva, diminuindo a necessidade da medicina curativa e, consequentemente, os custos sociais e financeiros inerentes. Embora esta perspectiva esteja presente no documento, considero que deveria ter uma maior ênfase.
    2.Exponho de seguida as minhas sugestões concretas face ao documento apresentado:
    a) na ‘Introdução’ acrescentar uma alínea iii)
    Proposta de texto:
    iii) como pode o OT contribuir para melhorar os níveis de saúde da população?
    Que os determinantes em saúde sejam considerados nos objectivos dos instrumentos de OT e enquadrados de forma adequada nas diferentes escalas de planeamento urbano e regional.
    b) no ponto 3.3 “A integração da perspectiva da saúde na prática do planeamento territorial” fazer referência à Circular Informativa 36/DA “Avaliação Ambiental Estratégica – Recomendações para a integração e apreciação da Componente Saúde Humana nos Planos Municipais de Ordenamento do Território”, de 9/Out/2009,em anexo, nos aspectos mais pertinentes, nomeadamente como ponto de referência para as autoridades de saúde locais e equipas técnicas que elaboram PMOTs.
    c) na Recomendação 2 “Promover a integração da perspectiva da saúde nos processos de planeamento e de intervenção territoriais”, para além de acções que visam as autoridades de saúde, dever-se-ia alargar a formação para os técnicos de planeamento/ambiente/urbanismo e gestão do território, no sentido de os sensibilizar para os determinantes em saúde. Veja-se a este propósito artigo de PARTIDÁRIO, M.R. & JESUS, J., 2007, “Avaliação de Impactes na Saúde”, in SANTANA, P. (ed.), A cidade e a Saúde’, Edições Almedina, Coimbra.
    3. Gostaria ainda de finalizar alertando para a necessidade inclusão de referência à problemática das alterações climáticas, nomeadamente no que se referem a alguns pontos-chave de relação com o território. Chamo à atenção, em particular, para a proposta efectuada pela Divisão a que pertenço, apresentada em Julho como contributo para o PNS 2011-2016, resultado do trabalho desenvolvido na DGS no âmbito do Plano de Contingência para as Ondas de Calor, e à necessidade da consideração de uma nova tipologia de risco: ‘o risco de calor intenso’.
    [file]http://www.acs.min-saude.pt/pns2011-2016/files/2010/09/CI_n36_09Out2009.pdf[/file]

  4. 1. As orientações do PNPOT e o Plano Nacional de Saúde
    As orientações do Programa Nacional da Política de Ordenamento do Território (PNPOT) estão genericamente contempladas no documento em análise, nomeadamente no enquadramento conceptual relativamente às actuais tendências de evolução socioeconómica e à importância da articulação das políticas de saúde e de ordenamento do território.
    Tendo em conta que os planos sectoriais devem desenvolver e concretizar, no respectivo domínio de intervenção, as directrizes definidas no PNPOT, importa referir que:
    • A recomendação 1 “Garantir que as políticas de saúde contribuem positivamente para a consolidação de modelos mais equilibrados de organização do território” permite dar resposta apenas às medidas 4.2.3, 4.2.4 e 5.2.6 do Programa de Acção do PNPOT;
    • Relativamente às restantes medidas prioritárias do objectivo estratégico 4.2 “Desenvolver uma rede nacional de prestação de cuidados de saúde que garanta a universalidade de acesso e racionalize a procura do Serviço Nacional de Saúde (SNS), valorizando os cuidados de saúde primários e a resposta aos grupos mais vulneráveis” do Programa de Políticas do PNPOT não é apresentada qualquer referência no documento ora analisado.
    Por outro lado, importa referir neste aspecto que não são identificados os intervenientes responsáveis pela concretização das linhas de acção apresentadas.
    Neste sentido, recomenda-se não só a ponderação das medidas prioritárias do objectivo específico do PNPOT referentes ao domínio da saúde (4.2.) como também a indicação dos domínios de intervenção, nomeadamente as entidades responsáveis pela operacionalização das linhas de acção.

    2. As orientações dos PROT no Plano Nacional de Saúde

    Relativamente ao ordenamento do território, o documento salienta que a politica de saúde tem que se compatibilizar, obrigatoriamente, com os Instrumentos de Gestão Territorial (na página 15 referidos como instrumentos de desenvolvimento territorial), assumindo os seus modelos territoriais e opções estratégicas.
    Neste contexto o documento faz referência, essencialmente, ao Sistema Urbano (SU), cujo modelo, tal como as respectivas opções estratégicas devem ser assumidos como a estratégia de localização espacial a adoptar na distribuição dos estabelecimentos de saúde de forma a privilegiar como pólos nucleares de desenvolvimento do território, nos quais devem concentrar-se as intervenções públicas de promoção de equipamentos de nível superior e da prestação de serviços avançados às populações e às empresas.
    A estratégia a aplicar no que diz respeito à distribuição dos estabelecimentos de saúde no território será, assim, de acordo com o documento, a estratégia definida nos PROT de acordo com o seu modelo territorial e as suas opções estratégicas.
    No que diz respeito ao acesso aos cuidados de saúde, a estratégia passa também pela aplicação do modelo de transportes e acessibilidades definidas nos PROT.
    Deste modo é definido o Modelo Territorial dos PROT como base de partida para a distribuição dos serviços de saúde à população, tendo em conta a dimensão dos centros urbanos e a sua área de influência.
    No entanto é feita uma adaptação do Sistema Urbano dos diferentes PROT (Cartograma 1; pag 17) que resulta numa análise muito redutora dos modelos territoriais dos PROT, não correspondendo, assim, às estratégias daqueles Instrumentos de Gestão Territorial.
    Por outro lado, o cartograma não tem correspondência no texto ficando por saber qual a sua aplicabilidade nesta estratégia.
    Em todo este capítulo, “Ordenamento do Território e Saúde”, são referidos documentos de nível europeu e internacional. Considera-se que poderiam ser mais claras as formas de adaptação destes documentos teóricos à situação mais prática e às características sociais e demográficas do território português, sendo que esta componente prática de estratégias a aplicar remete apenas para instrumentos já existentes.
    Nas Conclusões (cfr ponto 4; pag 34) é referido que “Os princípios que tradicionalmente suportaram as práticas de planeamento urbano precisam de ser profundamente revistos” e que “O planeamento Urbano exclusivamente focado na regulação e no controle do uso do solo não é suficiente para um novo enfoque na saúde e no bem-estar da população urbana. Este requer que se encontrem as politicas e os meios para as implementar, capazes de atingir simultaneamente os objectivos do desenvolvimento social, ambiental e económico”.
    Considera-se que esta afirmação não fará sentido uma vez que o ordenamento do território e o desenvolvimento urbano não se limitam exclusivamente à regulação e ao controle do uso do solo. Pelo contrário, o Ordenamento do Território e as políticas de desenvolvimento urbano gerem a interacção entre o Homem e o Ambiente, planeando as acções de modo a potenciar o aproveitamento das infra-estruturas e assegurando a preservação dos recursos.
    De acrescentar que se verifica em algumas partes do texto, a ocorrência de palavras com hífen, o que convirá ser revisto (ex:. pag. 15 – corres-pondência; pag. 24 – cola-boração)

    3. Avaliação Ambiental Estratégica no Plano Nacional de Saúde

    O documento em análise reflecte a preocupação de transpor para as diversas fases do planeamento territorial as implicações que o PNS possa ter ao nível territorial e ambiental, definindo já algumas linhas de acção para os profissionais que no terreno têm responsabilidades de acompanhar os planos e as intervenções com impacto territorial.
    Prevê também a organização de acções de formação de âmbito regional ou local, destinadas a estes profissionais e outras instituições envolvidas ou interessadas.
    Por outro lado, refere preocupações ligadas à sustentabilidade e coesão territorial que se traduzem na definição de boas práticas que contribuam para a integração do planeamento ambiental no planeamento territorial e urbano e uma superior efectividade nos instrumentos de avaliação de impacte ambiental e da saúde, considerando esta avaliação como uma componente fundamental que deve acompanhar todo o processo de planeamento desde o seu início até às fases de execução, monitorização e avaliação.
    Assim, considera-se ser apenas de referir, no que respeita à avaliação ambiental estratégica de planos e programas, que o Plano Nacional de Saúde deverá ele próprio ser objecto de avaliação ambiental estratégica, desconhecendo-se pelos elementos disponibilizados no site de consulta pública se esta avaliação está a ser acautelada ou em que fase eventualmente se encontra.

    4. Conclusões
    Considera-se que o documento “Ordenamento do Território e Saúde PNS 2011-2016” enquadra-se genericamente nas orientações dos Instrumentos de Gestão Territorial analisados, realçando o contributo do PNS na concertação de políticas sectoriais com implicação na organização e ocupação do território.
    No entanto, tendo como objectivo fortalecer a articulação entre a política de saúde e de ordenamento do território sugere-se a ponderação das sugestões e recomendações apresentadas na presente informação.

  5. 1. CONSIDERAÇÕES GENÉRICAS
    A Autoridade Nacional de Protecção Civil (ANPC) congratula-se com a visão não tradicionalista e mais abrangente no que concerne ao conceito de ordenamento do território, integrando outros sectores, como a saúde ou a protecção civil, no planeamento e gestão territoriais, numa perspectiva espacial, com enfoque, sobretudo, ao nível local. É clara esta tomada de posição no documento produzido, uma vez que é dado grande destaque ao NICE (National Institute for Health and Clinical Excellence) e à Agenda 21.
    Neste contexto, a ANPC reconhece a importância de o planeamento territorial local conter os Planos de Desenvolvimento em Saúde. Nesta linha de actuação, também a ANPC tem vindo a enfatizar medidas de mitigação dos efeitos das radiações na saúde humana, sugerindo cartografia de risco, em sede de Planos Municipais de Ordenamento do Território (PMOT), tal como expresso no “Caderno Técnico Prociv 6 – Manual para a Elaboração, Revisão e Análise de Planos Municipais de Ordenamento do Território na Vertente de Protecção Civil”, editado por esta Autoridade em Março de 2009 e disponível para consulta no sítio http://www.prociv.pt.

    2. CONSIDERAÇÕES ESPECÍFICAS
    Na sequência das considerações genéricas atrás referidas, apraz-nos sugerir que os ACE (Agrupamento de Centros de Saúde) tenham atenção aos riscos potenciais (naturais ou tecnológicos) relevantes na sua área de actuação, estando preparados e apetrechados para cobertura de eventualidades gravosas para a saúde pública. A título de exemplo, num território de componente industrial significativa será desejável que o Centro de Saúde local ou o ACE respectivo preveja valências de saúde em áreas específicas relacionadas com a exposição a riscos associados (especialidades médicas de pneumologia ou dermatologia, por exemplo).
    Por outro lado, uma vez que os ACE são agrupamentos por concelho ou concelhos até ao nível da NUT III e, a estrutura subsidiária da Protecção Civil se encontra administrativamente organizada por distrito e município, sugere-se uma articulação com os CDOS (Comandos Distritais de Operações de Socorro) das respectivas áreas territoriais.
    Complementarmente, no que diz respeito a riscos relevantes para a saúde pública, numa lógica de protecção civil e ordenamento do território, julga-se ser pertinente a reflexão sobre os seguintes riscos:
    a) Ondas de Calor e Vagas de Frio, pelo facto de terem um grande impacto na saúde, e no caso do primeiro, contribuírem também para a criação de condições propícias à propagação de incêndios florestais. Para este risco deverá ser examinada cartografia disponibilizada pelo Instituto de Meteorologia, cruzada com informação populacional que distinga, claramente, grupos de risco. Sugere-se ainda consulta ao Instituto Nacional de Saúde Dr. Ricardo Jorge, responsável pelo projecto ÍCARO que engloba actividades de investigação, vigilância e monitorização, fundamentalmente, do efeito de ondas de calor na mortalidade e morbilidade humanas;
    b) Emergências Radiológicas, pelos seus efeitos imediatos na saúde pública, que se podem manifestar de uma forma mais aguda, após uma irradiação muito importante e, por outro lado, os efeitos a longo prazo, que se podem vir a manifestar no seguimento de irradiações mais fracas. Neste caso, deverá ser feita claramente a distinção entre a radioactividade geologicamente natural e aquela induzida por actividades de carácter tecnológico. Recomenda-se a pesquisa de contributos junto do Laboratório Nacional de Energia e Geologia, bem como da Agência Portuguesa do Ambiente;
    c) Acidentes com Matérias Perigosas, estando em causa acidentes ou exposição prolongada envolvendo substâncias perigosas passíveis de ocasionar danos na população. Dependendo da perigosidade das substâncias perigosas em causa, os tipos de acidentes graves que podem ocorrer são incêndios e explosões, libertação de gases tóxicos ou derrames de substâncias perigosas. No caso de instalações onde sejam produzidas, utilizadas, manipuladas ou armazenadas substâncias perigosas, são relevantes no âmbito da protecção civil os acidentes graves que pela sua dimensão excedam os limites dos estabelecimentos em causa. Nesse sentido, recomenda-se a consulta da Agência Portuguesa do Ambiente, entidade responsável pela identificação dos estabelecimentos de nível superior de perigosidade, nos termos do Decreto-Lei 254/2007, de 12 de Julho;
    d) Secas, estando em causa a limitação do fornecimento ou a degradação da qualidade da água para consumo humano, seja por esgotamento das origens de água habitualmente utilizadas, seja pela utilização de origens alternativas, eventualmente, não dotadas de mecanismos adequados de controlo da qualidade.

    3. CONCLUSÃO
    A Autoridade Nacional de Protecção Civil considera, sem prejuízo das sugestões supramencionadas, que o documento já produzido constitui um bom ponto de partida para uma empenhada análise sobre a saúde pública e suas interdependências com as políticas de Ordenamento do Território, lato senso. Neste sentido, o trabalho desenvolvido evidencia elevada utilidade numa lógica de contributo para uma maior equidade em saúde pública face às exigentes dinâmicas de desenvolvimento, pelo que, por certo, contribuirá para um território (mais) saudável.

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